宏观解读 | 务实进取开局，改革创新谋进――2026年政府工作报告解读

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文 财信研究院宏观团队 伍超明、胡文艳、李沫

事件

2026年3月5日，十四届全国人大四次会议开幕，国务院总理作政府工作报告，提出了“十五五”时期的主要目标和重大任务，并明确了2026年经济社会发展的总体要求、宏观政策取向及政府工作任务。

核心观点

一、2026年发展主要预期目标

（一）经济增长：GDP增速目标调整为“4.5%-5.0%，在实际工作中努力争取更好结果”。这个“两句话的目标”为历史上第四次采用区间设定。区间设定意在应对外部环境复杂性，为调结构与防风险预留空间，同时兼顾2035远景目标衔接与1200万新增就业底线。而“争取更好结果”的底气，则源于经济韧性增强、新质生产力崛起以及宏观政策加力提效。

（二）通货膨胀：CPI涨幅2%左右，价格总水平由负转正，“考虑了预期引导与现实可能”。政策思路突出总量管理导向，强调通过改善总供求关系、运用货币政策总量工具推动物价合理回升，避免微观干预。具体路径上，需求端着力提振消费、扩大有效投资并推动资产价格回稳，修复居民与企业资产负债表；供给端深化供给侧改革，综合运用产能调控、标准引领等手段整治“内卷式”竞争，并推进公用事业价格改革。

二、宏观政策：力度维持高位，更重提质增效和改革协同。财政政策延续“更加积极”基调。新增政府债务总规模11.89万亿元，广义赤字率小幅回落0.4个百分点，扩张力度总体稳定，支出强度不减。增量空间主要依托准财政工具前置扩容和资金使用效益提升，结构优化、存量盘活与改革赋能成为财政提效重点。货币政策继续坚持“适度宽松”基调，锚定增长与物价双重目标，保持流动性充裕。在量的层面，更重结构性工具精准发力与协同创新，提升政策效能；在价的层面，降息时点后移，重点通过降低融资中间费用维持成本低位。

三、2026年重点工作：内需主导，科技引领，改革破局

（一）强大国内市场：改革和政策协同，挖掘消费和投资潜力。提振消费打出“加减乘除”组合拳，社零增速有望升至4.5%左右：居民增收和供给提质做“加法”，夯实消费能力；民生负担做“减法”，提高医保和养老金标准，降低预防性储蓄；消费补贴做“乘法”，新设1000亿元财政金融协同资金，放大消费信贷需求；消费限制做“除法”，畅通消费堵点。扩投资方面，资金保障、项目牵引、主体激活“三箭齐发”：政府投资总规模超5万亿元，新增准财政工具8000亿元，“十五五”109项重大工程提前谋划，以场景开放与深化改革激发民间投资活力，推动固定资产投资止跌回稳。

（二）新动能：加紧培育壮大，“AI+”跃升，首提智能经济新形态。产业布局上，传统产业聚焦技改与数智化；新兴产业重点打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人等六大支柱；未来产业加快培育未来能源、量子科技、生物制造、具身智能、脑机接口、6G等六大前沿领域；服务业则聚焦科技服务、软件服务等生产性服务业壮大；首次提出打造智能经济新形态，深化拓展“人工智能＋”，部署智能体、开源社区、算电协同及卫星互联网。政策支撑上，构建金融生态，引导耐心资本；支持技术赋能，央企开放场景；深化机制体制改革，放宽服务业准入。

（三）科技自立自强：“破局”与“融合”之道。科技自立自强被置于突出战略位置，聚焦“原始创新攻关”与“产创深度融合”双主线。原始创新方面，依托新型举国体制攻坚“卡脖子”技术，通过研发投入稳增（目标7%以上）与评价体系改革，解决“从0到1”源头供给不足。产创融合方面，意在打通转化“最后一公里”，依托三大世界级创新策源地强化企业主体地位，运用科技金融绿色通道及国家级并购基金破解中试验证与创业投资“退出难”瓶颈，构建全链条闭环生态，加速技术从实验室走向生产线。

（四）重点领域改革：以制度创新打通发展卡点堵点。聚焦“破壁、提质、护航”三大抓手：一是纵深推进全国统一大市场建设，出台招商引资“负面清单”规范地方补贴行为，根除地方保护主义与“内卷式”竞争；二是财税金融体制改革提效防风险，扩大“零基预算”试点、提高国资收益收取比例，推进消费税征收环节后移充实地方税源；三是法治护航激发经营主体活力，落实民营经济促进法配套细则，推出1000亿元金融协同促内需工具，下大力气解决拖欠企业账款问题，以实质性举措修复企业资产负债表。

（五）对外开放：制度型开放与服务贸易双引擎。旨在推动从要素流动向规则对接转变，重点聚焦三大领域：一是服务业深度开放，扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等试点，压减跨境服务贸易负面清单；二是贸易动能升级，推动“跨境电商+海外仓”扩容，培育数字贸易、绿色贸易等新增长点；三是双向投资提质，落实外资国民待遇促进“境内再投资”，引导产业链有序出海。实施路径上，坚持规则对接与设施护航并举，对内建设服务业开放示范区、对接DEPA及CPTPP高标准规则，对外依托海外仓与CIPS完善国际物流体系，强化中欧班列“硬联通”与智慧海关“软联通”。

（六）绿色转型：从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”。一是目标设定转向碳排放双控，清洁能源使用不再受限，为经济增长和AI发展留出用能空间。二是设立国家低碳转型基金填补资金缺口，“未来能源”首次写入报告，氢能、绿色燃料等领域投资机会值得关注。三是能源建设重心转向电网侧，加大对智能电网、新型储能和绿电应用的支持，破解新能源消纳瓶颈。

（七）改善民生：力度明显加大，聚焦就业、“一老一小”领域。报告将民生任务位次前移，彰显重视程度提升。就业方面，重点支持个体工商户、青年群体，并首次提出完善AI技术发展配套就业创业措施。养老领域，政策颗粒度显著细化，服务供给与产业培育同步发力，关注失能照护、长护险相关产业机遇。生育养育教育方面，通过住房保障、普惠托育、学前教育优化等政策协同减负，抢抓生育政策黄金窗口期，聚焦普惠托育等机遇。

（八）房地产：以稳为主，大概率延续“L”型筑底态势。报告继续将房地产置于防风险章节，维持“着力稳定房地产市场”定调。稳市场方面，公积金改革时隔11年重回报告，成为需求侧新抓手；城中村改造有望成为供给侧增量。去库存方面，从“推进收购”升级为“多渠道盘活”，存量商品房改造为民生设施等方向值得关注。新模式方面，从“有序搭建”转向“深入推进”，开发端项目制、融资端主办银行制、销售端现房制等基础制度建设有望提速。

目录

正文

一、2026年发展主要预期目标

（一）经济增长：GDP预期4.5%-5.0%，在实际工作中努力争取更好结果

与2025年5%左右的经济增长预期目标相比，今年调整为4.5%-5.0%，在实际工作中努力争取更好结果。这个“两句话的目标”综合考虑了国内经济运行和外部环境变化，兼顾了需要与可能。

首先看4.5%-5.0%的区间目标。在历史上将年度GDP增速目标设为区间值，共出现过三次：1995年的8%-9%、2016年为6.5%-7%、2019年为6%-6.5%。这三次的经济背景分别为：抑制通胀、实现软着陆，保就业、衔接全面小康目标，应对中美贸易摩擦不确定性。这次是第四次，原因主要有四：

一是在“开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间”。今年外部环境更趋复杂多变，不确定性难预料因素多，区间目标为应对不确定性留有余地，同时有利于引导各方面把精力聚焦到高质量发展上来。二是与实现2035年远景目标总体衔接。据测算，要实现2035年人均GDP达到2万美元以上、比2020年翻一番的目标，要求2026-2035年年均GDP增速不低于4.2%。三是与当前增长潜力相匹配。四是实现城镇新增就业1200万人以上的需要。根据每亿元GDP产出所能带动的就业人数，预计今年4.5%-5.0%的GDP增速能新增城镇就业1280万人左右，为实现1200万人新增就业目标提供了经济保障（见图1）。

然后看“在实际工作中努力争取更好结果”。这一预期目标展现了积极进取的目标导向和政策取向，其底气源于两方面的支撑：一是我国经济韧性强、活力足，结构持续优化，新质生产力加速崛起；二是今年宏观政策更加积极有为，重点领域改革纵深推进，将充分释放增长潜力。

（二）通货膨胀：居民消费价格CPI涨幅2%左右，价格总水平由负转正

今年继续设2%左右的CPI涨幅目标，同时要推动价格总水平即衡量全社会通胀水平的GDP平减指数由负转正，这“考虑了预期引导和现实可能”。如何实现这些目标，报告中有三方面的举措：

一是通过总量管理而非微观干预手段实现。体现在报告中的“通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环”“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”，即通过总供需管理和货币政策总量工具来推动物价回升，属于总量管理手段，不是具体微观干预。

二是需求和供给协同发力。需求端着力提振消费、扩大有效投资，推动资产价格回稳，加速修复居民与企业的资产负债表。供给端方面，通过深化供给侧改革，尤其是要“综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治‘内卷式’竞争”，治理价格秩序并提升供给体系质量。

三是推进重点领域改革，如“稳步推进公用事业和公共服务价格改革”，理顺价格扭曲，增加优质供给的同时促进消费。

二、宏观政策：力度维持高位，更重提质增效和改革协同

（一）财政政策：力度平稳，增量更多体现在准财政工具和提高效益上

2026年财政政策总体延续去年“更加积极”总基调，资金规模和扩张力度保持高位，增量空间更多由准财政工具和提高资金使用效益贡献。

一是广义赤字规模略增，财政支出规模首超30万亿元。2026年新增政府债务总规模11.89万亿元，较2025年微增300亿元，总体持平。其中，赤字率继续按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元，增加2300亿元；超长期特别国债和地方专项债分别维持1.3万亿元、4.4万亿元不变；注资特别国债安排3000亿元，较去年减少2000亿元。对应广义财政赤字率约为8.1%，较上年略降0.4个百分点（见图2）。但支出强度不减，一般公共预算支出规模首次达到30万亿元，同比约增长4.4%，增速与上年预算持平，较去年实际增速高3.4个百分点，体现出财政扩张的稳定性和可持续性。

二是准财政工具提前部署、规模扩容，成为财政稳增长的重要补充。除了预算内资金外，2026年政策性金融工具安排8000亿元，较去年增加3000亿元。节奏上，相关部署从去年4月政治局会议前移至政府工作报告层面，突出“早落地、早见效”导向，有利于更快稳定投资增速。 

三是提高资金使用效益成为核心抓手，聚焦结构优化、存量盘活与改革赋能。近两年政府工作报告均强调“提高资金使用效益”，但2026年的抓手更加具体务实。其一，支出结构向“投资于人”倾斜。报告明确“持续有力优化支出结构”“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生”。在国内步入“瓦格纳加速期”背景下，财政资源更多投向基本公共服务与人力资本（见图3），有利于放大财政乘数效应。其二，统筹盘活存量资源资产。报告新增“积极盘活利用存量资源资产”，推动各地盘活沉睡财政资金、闲置国有资产，在不扩大赤字的前提下补充可用财力。其三，以改革放大政策效能。在增加地方自主财力方面，“提高国有资本收益收取比例”“调整优化消费税征税范围、税率”等改革举措有望实质性落地。在财力资源统筹方面，提出“开展整合统筹使用转移支付资金试点”，打破中央转移支付资金大多专款专用的限制，允许地方按实际需求统筹使用，是提升地方自主统筹能力、提高财政资金整体效能的关键制度创新。

（二）货币政策：宽松基调未变，结构工具优先、降息时点后移

报告提出“继续实施适度宽松的货币政策”，但内涵已有所升级，在维持流动性充裕的基础上，更加重视精准发力与改革增效，具体体现为三方面：

一是锚定“增长稳+物价升”双重目标，保持流动性充裕。报告将“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”置于段落首句，意味着“增长+物价”已成为央行决策的关键变量。为实现这一目标，2026年货币政策将延续宽松总基调，流动性充裕态势有望保持（去年底以来DR001持续运行于7天期OMO政策利率下方，见图4）。同时，报告继续提出“保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”，预计今年社融、货币供应量增速或缓降至7-8%左右。

二是量的层面，更重结构性工具精准发力与协同创新提高效能。面对总需求不足、传统总量工具效用下降的现实约束，货币政策重心转向“精准有效”，着力打通资金流向实体的堵点。主要抓手有三：其一，结构性工具加力扩围，报告新增“适当增加规模、完善实施方式”表述，并明确向扩大内需、科技创新、中小微企业等领域倾斜，以增强资金直达实体的精准性。二是财政货币协同联动，新设1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过贷款贴息、融资担保、风险补偿等机制，放大政策组合效应。三是创新抵押品框架，首次强调“发挥数据要素、知识产权等无形资产作用”，突破传统抵押依赖，引导金融资源有序流向新质生产力领域。目前结构性工具已成为信贷投放的主力载体，金融“五篇大文章”贷款余额占比已接近四成，加上年初结构性降息、财政贴息等政策加码，其对支持信用扩张的效果值得关注。

三是价的层面，降息时点后移，重点通过降中间费用维持成本低位。融资成本方面，今年的表述从“推动下降”调整为“促进低位运行”，且特别强调运用“规范信贷市场经营行为，降低融资中间费用”等方式降成本，表明全面降息操作将更趋灵活，大概率后移。这主要基于四重考量：其一，经济增速目标下调降低了降息紧迫性。历史上，GDP增速与目标值的负缺口是触发降息的关键指标，2025年三、四季度GDP增速已连续两个季度低于增长目标（见图5），但随着年内增速目标下调，这一缺口有望得到改善。其二，物价回升带动实际利率自然下降，尤其是近期美伊冲突可能带来输入性通胀压力，进一步弱化降息必要性。其三，银行净息差近期趋稳，但仍处于低位，持续对降息形成制约。其四，为应对未来不确定性预留政策空间，若年内出现较大外部冲击或内需超预期下行，央行仍可能择机降息，发挥灵活托底作用。

三、2026年重点工作：内需主导，科技引领，改革破局

（一）强大国内市场：改革和政策协同，挖掘消费和投资潜力

1、振消费：激活内生动力与刺激政策并举，社零增速有望升至4.5%左右

报告连续两年将扩大内需作为工作任务的首位，并突出强调“实施提振消费专项行动”，标志着消费定位已从短期稳增长的抓手，升级为中长期推动经济结构转型的战略支撑。政策应对思路上，与往年侧重短期刺激政策不同，今年报告更强调激发内生动力和促消费政策并举，通过“加减乘除”构建消费可持续增长闭环。

一是对收入与供给做“加法”，夯实消费能力与潜力。收入端，今年政府工作报告首次提出“实施城乡居民增收计划”，国务院发言人明确表示“准备在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入等方面推出一批政策举措”，预计相关政策有望逐步落地。供给端，针对“一老一小”、文化娱乐等重点领域存在的结构性短缺，报告明确“实施服务消费提质惠民行动”，通过打造消费新场景、推广中小学春秋假，并配套专项金融支持等，以优质供给释放被抑制的服务消费潜力。

二是给民生负担做“减法”，降低预防性储蓄意愿。针对民生负担偏重这一制约消费的关键痛点，今年报告显著加大了对医疗、养老、生育养育等方面的保障力度，包括提高居民医保人均财政补助标准24元、提高城乡居民基础养老金月最低标准20元、完善免费学前教育政策等等。国务院发言人表示，2026年支持学前教育发展安排资金大幅增长37.8%、育儿补贴中央财政补助资金近1000亿元。随着民生安全网织密，居民预防性储蓄动机有望减弱，消费意愿将逐步实现从“量变”到“质变”的修复。

三是对消费补贴做“乘法”，放大杠杆效应。一方面，安排2500亿元特别国债支持消费品以旧换新，规模虽较去年减少500亿元，但领域更聚焦于汽车、大家电、智能眼镜等高带动效应品类，旨在提升资金使用效率。另一方面，新创设1000亿元财政金融协同促内需专项资金，旨在通过贴息、担保、风险补偿等机制，发挥财政资金的撬动作用，刺激消费信贷需求。 

四是对消费限制做“除法”，畅通消费循环堵点。报告明确提出“清理消费领域不合理限制措施”，预计部分核心城市的汽车限购政策将进一步松绑，经营审批及监管方式也将简化优化。

综合来看，在物价回升带动就业收入改善、地产拖累减轻及资本市场财富效应修复居民资产负债表、叠加上述一揽子政策发力下，2026年消费有望步入温和回升通道，全年社零或增长4.5%左右，服务消费有望实现更高增速。

2、扩投资：资金保障、项目牵引、主体激活“三箭齐发” 

2025固定资产投资罕见录得-3.8%的负增长，核心制约在于优质项目不足和民间投资活力减弱。针对上述堵点，报告提出“充分挖掘释放有效投资潜力”，打出资金保障、项目牵引、主体激活的政策组合拳，预计2026年固定资产投资增速有望止跌回稳。

一是资金保障方面，政府投资和准财政协同发力，发挥“挤入效应”。2026年政府投资资金总规模预计超过5万亿元，主要包括：中央预算内投资7550亿元（较上年增加200亿元）；用于“两重”建设和大规模设备更新的超长期特别国债1万亿元；用于项目建设的专项债额度“单列并提高”，预计超过去年的3.2万亿元（见图6）。同时，新增政策性金融工具8000亿元，与去年四季度投放的5000亿元形成合力。政府资金统筹资源能力强，能显著提升项目从立项到开工的转化效率，引领更多社会资本跟进。

二是项目牵引方面，“十五五”重大项目提前谋划，打开投资空间。与“十四五”时期在规划中公布清单不同，“十五五”109项重大工程首次在政府工作报告中亮相，国务院发言人明确表示“这些项目都已经谋划好了，是成熟的重大项目”。项目清单涵盖了国家水网、新一轮电网、新一代通信网、算力网等传统与新基建领域，同时纳入城市更新、服务业扩能提质以及人力资本、数字资产、知识产权等无形投资，这不仅缓解了短期项目储备不足的问题，也为中长期发展拓展了新的投资空间。

三是主体激活方面，场景开放与深化改革并举，激发民间投资活力。2025年民间投资占固定资产投资比重降至48.7%（见图7），活力不足成为主要拖累。《报告》强调“增强市场主导的有效投资增长动力”，通过“给空间”与“除壁垒”重塑民企信心。一方面，以场景开放释放市场空间。完善民企参与重大项目长效机制，推动铁路、水利、能源等传统领域向民间资本开放；加快生物医药、航空航天、低空经济等新兴场景开放，为新技术提供试验场、为新产品提供市场。另一方面，以深化改革破除制度壁垒。放宽服务业准入，出台招商引资鼓励和禁止事项清单，深化招投标体制改革，推进价格改革，下更大力气解决拖欠企业账款问题，让民企“敢投、愿投、能投”。

（二）新动能：加紧培育壮大，“AI+”跃升，首提智能经济新形态

报告强调“加紧培育壮大新动能”“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，反映出发展新质生产力、建设现代化产业体系建设的重要性与紧迫性。尤其值得关注的是，报告首次单列“打造智能经济新形态”，“人工智能+”在现代化产业体系中的战略地位被提到新高度。

从重点产业发展方向看，报告明确四大板块：一是传统产业方面，强调新部署一批重大技术改造升级项目、加大对中小企业数智化转型的支持，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新。二是新兴产业和未来产业方面，明确打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人等六大新兴支柱产业（这六大产业相关产值在2025年已接近6万亿，预计到2030年有望扩大到十万亿以上），以及培育发展未来能源、量子科技、生物制造、具身智能、脑机接口、6G等六大未来产业。与2025年报告相比，集成电路、生物医药、未来能源、脑机接口等均为新增方向，部分新增方向与人工智能+的迅速发展相关。资金支持方面，强调“高效用好国家创业投资引导基金”。三是服务业方面，重点点名壮大科技服务、软件服务，大力发展金融、现代物流、知识产权、检验检测等生产性服务业，支持发展“一老一小”相关生活性服务业。国务院发言人表示，“软件和信息技术服务业增加值未来五年年均增速可望达到12%左右”。四是数字经济方面，首次提出打造智能经济新形态，不仅强调要深化拓展“人工智能＋”，更具体部署“智能体”推广、“人工智能开源社区建设”、算电协同新基建、卫星互联网等重要方向。

从政策支持路径看，主要体现在三个方面，一是构建完善金融支持生态，加强科技创新全链条全生命周期金融服务。创新性提出发挥数据、知识产权等无形资产作用，旨在加大对中小创新企业的信贷支持；同时明确要建立未来产业投入增长和风险分担机制，政府投资基金要带头做耐心资本，拓展私募股权和创投基金退出渠道，让资本更好服务产业创新、助力新动能成长。二是支持技术赋能，注重解决技术和场景应用问题。明确要求央企国企带头开放应用场景，为新技术提供宝贵的“试验场”；加强中试验证平台建设，加快科技成果从实验室走向生产线、走向市场。三是深化机制体制改革，释放制度红利。包括进一步放宽服务业准入限制，破除行业发展壁垒；健全数据要素基础制度，规范数据采集、流通、应用全流程，释放数据要素对新动能培育的赋能作用等。

（三）科技自立自强：“破局”与“融合”之道

作为今年第三项重点任务，科技自立自强被置于突出的战略位置。“原始创新攻关”与“产创深度融合”构成政策双主线，前者以新型举国体制集中突破“卡脖子”技术、夯实科技根基，后者以中试验证平台和科技金融绿色通道打通成果转化堵点，形成“基础研究-技术攻关-产业应用”的闭环生态。

在加强原始创新和关键核心技术攻关上，核心任务是解决“从0到1”的源头供给不足问题。报告强调要发挥新型举国体制优势，实施全链条攻关。具体抓手有二：一是资源端“加码”，通过提高基础研究投入比重并提供长期稳定支持（见图8），为科研“造血”；资金支持上，“十五五”期间全社会研发经费投入年均增长7%以上，与“十四五”规划目标一致，确保研发投入力度不减。二是制度端“松绑”，改革科技评价体系，优化颠覆性创新环境，为科学家“减负”。

在推动科技创新与产业创新深度融合方面，核心任务是打通科技成果转化的 “最后一公里”。关键在于疏通转化堵点、破除体制机制障碍：一方面，依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级创新策源地，强化企业创新主体地位，支持领军企业牵头组建创新联合体；另一方面，用好上市融资、并购重组 “绿色通道” 等科技金融工具，为中试验证及成果转化提供全链条、全生命周期金融服务，推动技术从实验室高效走向生产线。据官方公开信息，今年将设立国家级并购基金，着力破解创业投资 “退出难” 问题。

（四）重点领域改革：以制度创新打通发展卡点堵点

作为今年第四项重点任务，核心是通过制度供给侧改革释放高质量发展内生动力，聚焦破壁、提质、护航三大抓手，让市场主体感受到壁垒、不合理限制、发展问题 “三个越来越少”，打通经济社会发展卡点堵点。

一是“破壁”，即纵深推进全国统一大市场建设。 报告不仅提出制定条例，更亮出了“规范地方政府经济促进行为”的实招。通过出台招商引资“负面清单”及规范补贴，旨在根除地方保护主义与恶性“内卷式”竞争。这意味着，过去依赖财政补贴、税收返还的“政策洼地”竞争模式将难以为继，要素资源将加速向高效率区域集聚。

二是“提质”，即财税金融体制改革聚焦效率与防风险。 财政方面，“零基预算”改革扩大试点与提高国有资本收益收取比例，标志着财政资金正向“存量要效益”，打破支出固化格局；消费税征收环节后移则是充实地方税源的关键一招。金融方面，强调中小金融机构“减量提质”，设立国家级并购基金畅通创投退出渠道，意在优化融资结构，通过制度设计引导长线资金入市，提升金融服务实体的效能。

三是“护航”，即从法律制度层面激发经营主体活力。 相比于口号式支持，本次报告更强调法治保障。重点在于落实民营经济促进法配套细则，保障要素平等使用；财政创新推出1000亿元金融协同促内需工具，通过贴息、担保为企业增信降本，政策红利实现 “免申即享”；特别是“下更大力气解决拖欠企业账款”这一表述，将直接改善企业现金流（见图9），修复资产负债表，以实质性举措激发各类经营主体发展活力。

（五）对外开放：制度型开放与服务贸易双引擎

2026 年对外开放战略的核心在于从 “要素流动” 转向 “制度型开放”，以高标准国际规则倒逼国内改革深化，同时将服务贸易打造为开放发展新引擎，形成双轮驱动的开放新格局。

重点聚焦三大关键：一是服务业深度开放破冰，在增值电信、生物技术、外商独资医院等领域扩大开放试点，持续压减跨境服务贸易负面清单，推动服务消费领域 “对外开放、对内放开”；二是贸易动能全面升级，推动 “跨境电商 + 海外仓” 模式规范化扩容，大力发展数字贸易、绿色贸易，培育人工智能产品、绿电装备等外贸新增长点；三是双向投资提质增效，全面落实外资国民待遇以促进外资 “境内再投资”，同时引导产业链有序出海，推进贸易投资一体化发展。

实施路径上，坚持 “规则对接” 与 “设施护航” 并举。对内，建设服务业开放综合示范区，加快推进 DEPA 及 CPTPP 对接进程，构建与国际高标准经贸规则接轨的制度环境；对外，依托 “海外仓” 网络与人民币跨境支付体系（CIPS）完善国际寄递物流体系，降低企业出海成本与风险。同时，强化中欧班列、西部陆海新通道等物流通道 “硬联通”，结合 “智慧海关” 等监管服务 “软联通”，在高质量共建 “一带一路” 中持续提升全球资源配置能力与产业链供应链韧性。

（六）绿色转型：从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”

报告明确提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推动绿色发展动能持续增强。与2025年相比，有三大关键点值得关注。

一是目标转向碳排放双控，释放“开局即冲刺”信号。报告首次以“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”取代传统的能耗强度目标，标志着从“能耗双控”到“碳排放双控”的根本性转变。这一变化的核心在于：碳排放双控只约束碳排放，清洁能源使用不再受限，既为经济增长和AI发展等用能需求留出空间，又积极稳妥推进“双碳”目标。2026年作为“十五五”开局之年，3.8%的降碳目标略高于“十五五”时期年均3.4%的预期目标，既衔接了“十四五”实际（五年年均下降2.6%，2025年下降5%，见图10），也体现了开局之年的积极主动作为。

二是设立国家低碳转型基金，“未来能源”首次入局。报告提出“设立国家低碳转型基金”，这是自2021年中央“双碳”意见首次提出研究设立以来，政策从顶层设计迈入实质落地的关键一步。独立的国家级资金池将有效解决绿色转型中长期存在的资金缺口问题。同时，“未来能源”首次写入政府工作报告，绿色氢能和核聚变能与量子科技、6G等前沿领域并列，并明确国家资金要重点培育氢能、绿色燃料等新增长点，相关领域投资机会值得关注。

三是能源建设从“电源侧”转向“电网侧”，着力破解消纳瓶颈。2025年报告侧重“沙戈荒”新能源基地、海上风电等电源端的规模扩张，但国内新能源发展的瓶颈已从“有没有”转向“送不出、用不了”。2026年报告将重心转向电网侧，明确提出“着力构建新型电力系统，加快智能电网建设，发展新型储能，扩大绿电应用”，系统解决并网消纳问题，提升电力系统调节能力，为新能源大规模使用提供支撑。

（七）改善民生：力度明显加大，聚焦就业、“一老一小”领域

报告将民生任务位次从去年的第十位提升至第八位，彰显改善民生被摆在更重要位置，其中就业、“一老一小”问题作为重中之重，相关政策机遇值得关注。

一是稳就业力度加大，重点关注个体工商户、青年群体等支持举措。稳就业被置于“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”四大目标的首位，叠加其作为决定消费恢复与经济循环畅通的关键变量，重要性不言而喻。三大政策抓手值得关注：其一，夯实个体工商户就业基本盘。个体户直接带动近 3 亿城乡居民就业，报告强调要“分型分类精准帮扶个体工商户发展”、“增强服务业就业带动能力”，加上今年财政货币对中小民营企业政策支持力度均有所加大，需紧密跟踪相关政策效果。其二，强化青年群体就业支持。当前国内16-24岁劳动力失业率（不含在校生）高达16.3%，高于整体十个百分点以上，结构性就业问题凸显，报告明确提出将“制定高校毕业生等青年就业支持政策”，科研助理等过渡性岗位有望扩容。其三，首提“完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施”，新一轮产业革命过程中带来的技术性失业问题开始得到重视，AI 适配性就业服务及技能培训将迎来需求爆发。

二是养老服务供给扩容，关注失能照护、长护险相关产业机遇。养老领域今年最大的亮点在于政策颗粒度显著细化，服务供给与产业培育同步发力。一是失能照护迎来实质性突破。“实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目”首次写入报告，有望直接激活辅具租赁、居家适老化改造、专业护理等关联产业。二是长期护理保险由“加快建立”变为“推行”。这标志着制度从试点探索迈向常态化实施，支付端的确定性增强将加速评估标准、服务体系落地，与失能照护补贴政策形成合力，直接释放养老护理供给侧的改革红利。三是银发经济有望成为经济新增长点。2025年末，我国 65 岁及以上老龄化率为15.9%，未来这一比重将进一步提升（见图11）。为此，报告明确提出“制定推进银发经济高质量发展的措施”，并首次细化到养老金融、旅居养老等具体门类，相关产业机遇将逐步显现。

三是生育养育教育政策协同减负，聚焦普惠托育等机遇。面对我国总和生育率已偏低，同时未来十年育龄女性人数下降趋势暂缓（见图12），是改善生育政策的黄金窗口期。报告对生育、养育、教育政策支持力度均明显加大，旨在降低“三育”成本。生育方面，首提“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”，强调完善生育保险制度和生育休假制度；托育方面，新增“深入开展托育服务补助示范试点”，旨在探索可持续的普惠托育商业模式，预计今年全国将新增普惠托位15万个；教育领域，提出“学前教育优质普惠发展”、“完善免费学前教育政策”，预计学前一年免费教育政策有望进一步扩围。

（八）房地产：以稳为主，大概率延续“L”型筑底态势

房地产政策基本延续了2025年中央经济工作会议表述，增量政策有限，并继续置于防风险章节。预计2026年房地产政策以稳为主，市场急速下行阶段已逐步过去，但大概率延续“L”型筑底态势。

一是着力稳定房地产市场仍是政策主基调，公积金改革与城中村改造成为新抓手。2026年报告首次提出“深化住房公积金制度改革”，这是自2015年以来时隔11年公积金制度再次写入政府工作报告。近期上海已将首套房公积金贷款额度上限提高至240万元，基本可替代商业贷款，这一做法若全国推广，有望为稳定房地产市场提供需求侧动力。同时，“加快危旧房改造”与保障房供给并列，城市更新成为“优供给”的关键一招，且更加聚焦于民生兜底，未来有望为稳地产提供持续支撑。此外，报告首次提出“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”，将住房政策与人口发展战略深度绑定，预计各地将在公积金贷款、购房补贴等方面出台配套措施。

二是存量盘活成为去库存关键路径，部分一二线城市房价有望率先企稳。报告提出“探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”。相较于2025年“推进收购存量商品房”的表述，2026年更强调“多渠道”，意味着将存量商品房改造为社区托育、养老服务中心等做法有望成为重要方向。这种“功能转换”不仅能快速消化存量资产，还能补齐社区民生短板。从区域看，核心一二线城市因人口净流入和产业支撑，供需关系相对健康，去库存压力相对较小，有望在市场筑底阶段率先企稳，如北京和上海的租金回报率已回升至2%左右（见图13），具备结构性修复潜力。

三是房地产发展新模式进入制度深化阶段，三大基础制度建设有望提速。报告提出“深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设”，相较于2025年“有序搭建相关基础性制度”的表述，2026年更强调“深入推进”和“配套政策”。根据全国住房城乡建设工作会议部署，房地产新模式的三大基础制度包括：在开发端做实房地产开发项目公司制，在融资端推行主办银行制，在销售端推进现房销售制。配套政策则涵盖资金、土地、财税、金融、监管等一揽子支持体系，推动行业从“规模扩张”向“品质提升”转型。

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